บทนำ
รูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานครมีวิวัฒนาการมาควบคู่กับรูปแบบการปกครองของประเทศ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง รูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานครมีพัฒนาการมาพร้อมกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจสังคม และการเมืองการปกครองของประเทศและเนื่องจากกรุงเทพมหานครเป็นเมืองหลวงของประเทศ เป็นเมืองศูนย์กลางการบริหารและการปกครองเป็นเมืองศูนย์กลางความเจริญและเป็นเมืองขนาดใหญ่ ที่มีอัตราความเจริญเติบโตขยายตัวอย่างรวดเร็ว เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศในภูมิภาคเดียวกัน รัฐบาลทุกรัฐบาลทั้งก่อนและหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองพยายามปรับปรุงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบ การบริหารกรุงเทพมหานคร ให้เหมาะสมและสามารถสนองตอบความต้องการของประชาชนได้อย่างทั่วถึง รวมทั้งสามารถแก้ปัญหาต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพมาตลอดระยะเวลากว่า 62 ปี
กรุงเทพมหานคร มีพื้นที่ 1,568,.737 ตารางกิโลเมตร แบ่งเขตการปกครองออกเป็น 50 เขตจัดเป็น 6 กลุ่ม เพื่อการบริหารและการพัฒนาให้สอดคล้องกับสภาพทางกายภาพ พัฒนาการทางเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละกลุ่ม กลุ่มรัตนโกสินทร์ ซึ่งประกอบด้วยเขตบางซื่อ ดุสิต พญาไท ราชเทวี ปทุมวัน พระนคร ป้องปราบศัตรูพ่าย สัมพันธวงศ์ บางรัก กลุ่มบูรพา ประกอบด้วย เขตดอนเมืองหลักสี่ วายไหม บางเขต จัตุจักร ลาดพร้าว บึงกุ่ม บางกะปิ วังทองหลาง กลุ่มศรีนครินทร์ ได้แก่เขต สะพานสูง มีนบุรี คลองสามวา หนองจอก ลาดกนะบัง ประเวศ สวนหลวง คันนายาว กลุ่มเจ้าพระยา ประกอบด้วยเขตดินแดง ห้วยขวาง วัฒนา คลองเตย บางนา พระโขนง สาธร บางคอแหลม ยานนาวา กลุ่มกรุงธนใต้ ประกอบด้วยเขตบางขุนเทียน บางบอน จอมทอง ราษฎร์บูรณะ ทุ่งครุ ธนบุรี คลองสาน บางแค และ กลุ่มกรุงธนเหนือ ประกอบด้วย เขตบางพลัด ตลิ่งชัน บางกอกน้อย บางกอกใหญ่ ภาษีเจริญ หนองแขม และเขตทวีวัฒนา
ปัจจุบันคาดว่า มีประชากรอาศัยอยู่ในกรุงเทพมหานครประมาณ 10 ล้านคน ใน 1,500,000 หลังคาเรือน โดยเป็นประชากรที่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน จำนวน 5,604,772 คน และที่เหลือเข้ามาอาศัยอยู่ชั่วคราวเพื่อรับจ้างใช้แรงงาน เพื่อการศึกษา การประกอบอาชีพ และการค้า เป็นต้น โดยไม่แจ้งย้ายทะเบียนบ้าน จำนวนประชากรที่มีอยู่มนทะเบียนบ้าน มากกว่าเมื่อครั้งสถาปนากรุงเทพมหานครเป็นเมืองหลวง ในปี พ.ศ. 2525 ถึงกว่า 30 เท่า ซึ่งในขณะนั้นคาดว่ามีประชากรประมาณ 185,000 คน นอกจากนี้ยังมีนักท่องเที่ยวต่างประเทศที่เดินทางเข้ามายังกรุงเทพมหานครตลอดทั้งปี ประมาณ ปีละ 6,166,496 คน
การที่กรุงเทพมหานครเป็นมหานครแห่งเดียวชองประเทศที่มากด้วยผู้คนซึ่งหลั่งไหล มาจากทั่วประเทศ และมากด้วยปัญหาสังคมนานัปการรวมทั้งการเจริญเติบโตแบบต่อเนื่องอย่างไม่มีทิศทางในอัตราสูง เช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน นับเป็นภาระอันหนักยิ่งในการบริหารจัดการเพื่ออำนวยความสะดวกด้านสาธารณูปโภค และสาธารณูปการ ตลอดจนสิ่งจำเป็นต่อการดำรงชีพ ให้สามารถสนองความต้องการและความคาดหวังของประชาชนชาวกรุงเทพมหานคร กล่าวคือ หน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลรับผิดชอบเรื่องนี้ จะต้องมีรูปแบบโครงสร้างการบริหารที่มีอำนาจหน้าที่อันเหมาะสม พร้อมทั้งมีระบบการดำเนินงานที่มีประสิทธิภาพ จึงสามารถอำนวยประโยชน์แก่ประชาชนชาวกรุงเทพมหานครได้อย่างแท้จริงและทั่วถึง
วิวัฒนาการของกรุงเทพมหานคร
กำเนิดสุขาภิบาล : ปฐมบทการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทย
กรุงเทพมหานครแต่เดิมเป็นสังคมเมืองกึ่งเกษตรกรรม มีขนาดไม่ใหญ่นักและผู้คนที่อาศัยอยู่รอบข้างกรุงเทพมหานครเป็นสังคมเกษตรกรรมที่มีวิถีชีวิตแบบชนบท เรียบง่าย ต่อมากรุงเทพมหานครได้เปลี่ยนสภาพจากสังคมเมืองกึ่งเกษตรกรรมเป็นสังคมเมืองและนครขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นปัจจัยนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารและการเปลี่ยนแปลงกรุงเทพมหานครให้สอดคล้อง กับสภาพเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองการปกครองในช่วงนั้นๆ โดยเริ่มจากการจัดตั้งสุขาภิบาลซึ่งเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งคล้ายเทศบาลขึ่นในมณฑลกรุงเทพ เป็นครั้งแรกของประเทศ เมื่อ พ.ศ. 2440 มีหน้าที่สำคัญ 4 ประการ คือ การทำลายขยะมูลฝอย การทำส้วม การควบคุมอาคารและสิ่งปลูกสร้างและการขนย้ายสิ่งโสโครกและสิ่งก่อความรำคาญให้แก่มหาชน แต่ประชาชนยังไม่มีสิทธิในการปกครองตนเอง ตามหลักการปกครองท้องถิ่นนับเป็นปฐมบทของการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทย ทั้งนี้ เพื่อลดภาระของรัฐบาลและเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง เพื่อจะได้สนองตอบต่อความต้องการของชุมชนได้อย่างรวดเร็วและตรงตามความต้องการของชุมชนมากที่สุด
กำเนิดจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรี : รูปแบบใหม่ของการจัดระเบียบบริหารราชการ
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ได้มีการยกเลิกการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแบบมณฑลมาเป็นจังหวัด ตาม พ.ร.บ.จักระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ซึ่งจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นจังหวัดแลอำเภอโดยยังคงมีสุขาภิบาลอยู่ จังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีจึงถือกำเนินขึ้นโดยบทบัญญัติของ พ.ร.บ.ดังกล่าว และมีฐานะเป็นจังหวัดสืบมาจนกระทั่งมีการประกาศใช้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518
กำเนิดเทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรี : ถนนสู่การปกครองตนเองของประชาชน
หลังจากยกเลิกมณฑลและเปลี่ยนเป็นจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีแล้ว ต่อมาได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ. จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่ประชาชนมีสิทธิในการปกครองตนเองตามหลักการปกครองท้องถิ่น และมีผลกระทบต่อจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรี กล่าวคือ มาตรา 48 แห่ง พ.ร.บ. ดังกล่าว บัญญัติไว้ว่า ท้องถิ่นซึ่งอาจยกฐานะเป็นเทศบาลนครได้ตองมีราษฎรตั้งแต่ 30,000คนขึ้นไปและอยู่กันอย่างหนาแน่น คิดเฉลี่ยไม่น้อยกว่า 1,000 คนต่อตารางกิโลเมตร อาศัยบทบัญญัติข้างต้น จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพ ฯ พ.ศ. 2479 พระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครธนบุรี พ.ศ.2479 และมีการจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพฯและเทศบาลนครธนบุรีขึ้นเมื่อวันที่ 1 เมษายน 2480 เทศบาลนครกรุงเทพฯและเทศบาลนครธนบุรี มีพื้นที่รับผิดชอบเฉพาะพื้นที่ที่มีความเจริญสูงสุด พื้นที่ส่วนที่เหลืออยู่ในความรับผิดชอบของอำเภอ จังหวัด ซึ่งเป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและสุขาภิบาลหรือองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งเป็นการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
กำเนิดนครหลวงกรุงเทพธนบุรี : รูปแบบการปกครองท้องถิ่นนครหลวง
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในเขตนครหลวงได้รับการปรับเปลี่ยนครั้งสำคัญเมื่อ ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 24 และ 25 ลงวันที่ 21 ธันวาคม 2514 ให้รวมจังหวัดพระนครกับจังหวัดธนบุรีเป็นนครหลวงกรุงเทพธนบุรี รวมองค์การบริหารส่วนจังหวัดพระนครกับองค์การบริหารจังหวัดธนบุรีเป็นเทศบาลนครหลวง ให้ผู้ว่าราชการนครหลวงกรุงเทพธนบุรี มาจากการแต่งตั้ง และดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีเทศบาลนครหลวงอีกตำแหน่งหนึ่ง กำเนิดนครหลวงกรุงเทพธนบุรีซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นนครหลวงถือเป็นเค้าโครงหรือที่มา ของกรุงเทพมหานคร ในระยะต่อมา
กำเนิดกรุงเทพมหานคร : องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษ
การบริหารนครหลวงกรุงเทพธนบุรีและเทศบาลนครหลวงดำเนินมาได้ 1 ปีก็สิ้นสุดลง เมื่อได้มีประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 335 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 จัดรูปแบบการปกครองใหม่โดยรวมกิจการของนครหลวงกรุงเทพธนบุรีองค์การบริหารนครหลวงกรุงเทพธนบุรี เทศบาลนครหลวงและสุขาภิบาลในเขตนครหลวงซึ่งประกอบด้วย สุขาภิบาลมีนบุรี สุขาภิบาลหนองจอก สุขาภิบาลบางแค สุขาภิบาลลาดกระบัง สุขาภิบาลราษฎร์บูรณะ สุขาภิบาลบางกะปิ สุขาภิบาลหนองแขม และสุขาภิบาลอนุสาวรีย์ เข้าเป็นองค์กรเดียวกันเรียกว่า “กรุงเทพมหานคร” และจัดระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครใหม่ เป็นลักษณะผสมระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นเข้าด้วยกัน มีฐานะเป็นจังหวัด โดยมีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เป็นข้าราชการการเมือง ซึ่งแต่งตั้งโดยรัฐบาลขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ถือเป็นการสิ้นสุดของยุคการปกครองท้องถิ่นนครหลวงในระบบที่เรียกว่า” เทศบาล” ตั้งแต่นั้นมา
กรุงเทพมหานครตามประกาศของคณะปฏิวัติดังกล่าวเป็นการจัดรูปการบริหาร และการปกครองที่มีส่วนราชการพิเศษ แตกต่างจากจังหวัดอื่นๆของประเทศ กล่าวคือ กำหนดรูปแบบการบริหารเป็น 1 ลักษณะ คือ ในส่วนของกรุงเทพมหานครมีลักษณะเป็นการบริหารส่วนกลาง ส่วนอำเภอต่างๆที่มีอยู่ในกรุงเทพมหานคร เป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เพราะมีสภาเป็นของตนเอง โดยมีเจตนารมดังนี้
"ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 24 และ 25 ลงวันที่ 21 ธันวาคม 2514 จัดตั้งนครหลวงกรุงเทพธนบุรีและเทศบาลนครหลวงขึ้น บริหารราชได้ดำเนินไปอย่างประหยัด มีประสิทธิภาพ บังเกิดความเจริญแก่นครหลวงกรุงเทพธนบุรี และให้สอดคล้องกับนโยบายของการบริหารราชการส่วนกลางยิ่งขึ้น ซึ่งปรากฏว่าบังเกิดผลดีขึ้นมาเป็นลำดับ แต่โดยที่นครหลวงกรุงเทพธนบุรีเป็นมหานคร มีประชากรอยู่อย่างหนาแน่นและเป็นศูนย์รวมของกิจการต่างๆ มีความจำเป็นที่จะต้องจัดรูปการปกครองและการบริหารให้มีลักษณะพิเศษ เพื่อให้การพัฒนานครหลวงกรุงเทพธนบุรีมีประสิทธิภาพ โดยการปรับปรุงระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น และแบ่งขอบเขตท้องที่การปกครองให้เจ้าหน้าที่สามารถทำงานแก้ไขปัญหาต่างๆซึ่งเกิดขึ้น สามารถบริหารอำนวยความสะดวกและเข้าถึงประชาชนในเขตนครหลวงกรุงเทพธนบุรีได้โดยแท้จริงและรวดเร็ว
ต่อมาได้มีการยกเลิกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 335 และประกาศให้ใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 กำหนดให้กรุงเทพมหานครเป็นทบวงการเมือง มีฐานะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น และให้แบ่งพื้นที่การปกครองกรุงเทพมหานครออกเป็นเขตและแขวง มีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร และสภากรุงเทพมหานคร ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
กรุงเทพมหานครปัจจุบัน : ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ได้กำหนดโครงสร้างการบริหารราชการกรุงเทพมหานคร ให้มีฐานะเป็นนิติบุคคล และเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เป็นองค์การบริหารราชการที่ประกอบด้วย
ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร หัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง มีสถานะเป็นข้าราชการการเมือง มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปีโดยผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และบุคคลที่มาทำหน้าที่ทางการเมืองของกรุงเทพมหานคร ได้ เสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสั่งยุบสภากรุงเทพมหานครได้ เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการและลูกจ้างของกรุงเทพมหานคร โดยมีปลัดกรุงเทพมหานครเป็นข้าราชการประจำสูงสุดของกรุงเทพมหานครรับผิดชอบควบคุมดูแลการปฏิบัติงาน ของเขตต่างๆ โดยมีผู้อำนวยการเขตเป็นผู้รับผิดชอบการปฏิบัติงานของเขตภายในขอบเขตพื้นที่ของเขต ซึ่งปัจจุบันแบ่งออกเป็น 50 เขต ดังกล่าวมาแล้วข้างต้น ส่วนอำนาจหน้าที่การบริหารราชการของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นไปตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดอำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร และอำนาจหน้าที่ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต้องปฏิบัติอีกเป็นจำนวนมาก
สภากรุงเทพมหานคร มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี ไม่สามารถปลดผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เนื่องจากผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีอำนาจหน้าที่พิจารณาให้ความเห็นชอบในการออกข้อบัญญัติของกรุงเทพมหานคร และเรื่องต่างๆที่เป็นกิจการของกรุงเทพมหานคร เช่น การก่อตั้งบริษัท หรือถือหุ้นในบริษัท การให้เอกชนเข้าทำกิจการใดๆ การไปทำกิจการใดๆ ของกรุงเทพมหานคร นอกพื้นที่กรุงเทพมหานคร ให้ความเห็นชอบข้อกำหนด ตั้งคณะกรรมการสามัญชุดต่างๆ ตราข้อบังคับของสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร และข้อบังคับเกี่ยวกับการประชุมและมีมติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร พ้นจากตำแหน่ง
ในระดับเขต มีสภาเขตมาจากการเลือกตั้งของประชาชนมีอำนาจหน้าที่ให้คำปรึกษาตามที่ผู้อำนวยการเขตร้องขอ ตั้งคณะกรรมการศึกษาเกี่ยวกับงานของสภาเขต ให้ข้อคิดข้อสังเกตแผนพัฒนาเขตติดตามดูแลการดำเนินงานของสำนักงานเขต ให้คำแนะนำแก่ผู้อำนวยการเขตในการให้บริการแก่ประชาชน และหน้าที่อื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนดหรือที่สภากรุงเทพมหานครมอบหมาย
รูปแบบการบริหารราชการกรุงเทพมหานครปัจจุบัน ซึ่งกำหนดให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและสภากรุงเทพมหานครมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง มีวาระดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี โดยผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครไม่สามารถสั่งยุบสภากรุงเทพมหานครได้ และสภากรุงเทพมหานครไม่สามารถสั่งปลดผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้ ซึ่งเป็นการถ่วงดุลอำนาจระหว่างกันและกัน มีลักษณะคล้ายรูปแบบการปกครองประเทศตามระบบประธานาธิบดี ระดับเขต มีสภาเขตเขตซึ่งมีลักษณะบางส่วนคล้ายคลึงกับสภาจังหวัด พ.ศ. 2481 ซึ่งกำหนดให้สภาจังหวัดเป็นที่ปรึกษาของกรมการจังหวัด ต่อมาพัฒนาไปเป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัด
ร ูปแบบการบริหารราชการกรุงเทพมหานครปัจจุบันในภาพรวม กล่าวได้ว่าเหมาะสมกับช่วงเวลาที่ผ่านมา หรือมีประสิทธิผลมากกว่าทุกรูปแบบที่นำมาใช้ในการบริหารกรุงเทพมหานคร แต่ในอนาคตอาจจะต้องมีการปรับเปลี่ยนให้เหมาะสม เพื่อให้องคาพยพขององค์การสามารถปรับตัวสนองตอบสภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกองค์การ ที่เปลี่ยนแปลงไป ตามพลวัตรของกระแสโลกได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ เนื่องจากสาเหตุสำคัญหลายประการ
ประการแรก กรุงเทพมหานครเกิดจากการรวมจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีเข้าด้วยกันเป็นเมืองใหญ่ มีพื้นที่และประชาชนมากเกินกว่าที่จะให้เป็นท้องถิ่นเดียว และการที่กฎหมายกำหนดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารระดับมหานคร ส่วนผู้บริหารระดับท้องถิ่นหรือเขตต่างๆ กฎหมายไม่ได้กำหนดให้มีการเลือกตั้งทำให้กรุงเทพมหานครมีภาระหน้าที่รับผิดชอบครอบคลุม ไปทุกเขตพื้นที่ทั้งหมด ของกรุงเทพมหานคร ซึ่งในประเทศที่เจริญแล้ว เช่น อังกฤษ ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น มีการจัดการบริหารท้องถิ่นในเมืองหลวงด้วยวิธีการแบ่งพื้นที่ในเมืองหลวงออกเป็นท้องถิ่นขนาดย่อยหลายท้องถิ่น เพื่อให้แต่ละท้องถิ่นสามารถดูแลรับผิดชอบท้องถิ่นของตนได้อย่างทั่วถึง ทั้งเพื่อให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีโอกาสใกล้ชิดกับประชาชน สามารถรับรู้ปัญหาและความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ เพื่อที่จะได้นำปัญหาความต้องการเหล่านี้ไปดำเนินการสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ได้อย่างดี และทั่วถึง
ประการที่สอง รูปแบบโครงสร้างการบริหารราชการกรุงเทพมหานครที่ใช้อยู่ปัจจุบันมีลักษณะไม่เหมาะสมกับสภาพของ กรุงเทพมหานคร ที่เปลี่ยนแปลงไป เพราะเป็นรูปแบบโครงสร้างที่กำหนดให้บุคคลคนเดียวได้รับเลือกตั้งเข้ามามีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบ ในการบังคับบัญชา และปฏิบัติราชการของกรุงเทพมหานครทั้งหมด รวมทั้งมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามกฎหมายกำหนดอีกเป็นจำนวนมาก ซึ่งเป็นเรื่องที่ทำได้ยากที่บุคคลเพียงคนเดียวจำทำได้ดีและทั่วถึง แม้ในทางปฏิบัติจะมีการแบ่งเขตพื้นกรุงเทพมหานครออกเป็นเขตต่างๆ จำนวน 50 เขตก็ตาม แต่เขตต่างๆ ก็เป็นเพียงส่วนราชการประจำที่ต้องปฏิบัติตามนโยบายและการสั่งการของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ถ้ากรุงเทพมหานครไม่สั่งการไปหรือมอบหมายให้ปฏิบัติในเรื่องใดเขตก็ไม่อาจดำเนินการได้
ประการที่สาม อำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานครบางประการไม่เหมาะสมกับสถานะ ของกรุงเทพมหานครที่เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เนื่องจากอำนาจหน้าที่บางอย่างซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่น เช่น การสาธารณูปโภคบางอย่างและหรือการรักษาความสงบเรียบร้อยไม่อาจทำได้เพราะไม่มีกำลังเจ้าหน้าที่ตำรวจ บางอย่างทำได้แต่ไม่ได้ผล เช่น การควบคุมอาคาร และการขนส่ง เป็นต้น ดังจะเห็นได้จากอำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานครตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 89 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2542 และปัญหาบางประการที่เกิดขึ้นแม้จะเป็นหน้าที่ของกรุงเทพมหานครจะต้องแก้ไขโดยตรง แต่ก็เป็นปัญหาใหญ่เกินกว่ากรุงเทพมหานครจะแก้ไขได้ เช่น ปัญหาน้ำท่วม ปัญหาจราจร และการหลั่งไหลเข้ามาอาศัยอยู่ของคนจากทั่วประเทศ เป็นต้น
ประการสุดท้าย เขตไม่มีอิสระในการบริหารงานอย่างเพียงพอ เขตซึ่งเป็นส่วนราชการประจำมีหน้าที่ปฏิบัติราชการแทนกรุงเทพมหานครในพื้นที่ของเขต ไม่มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การสั่งการได้เอง จะทำได้ก็เพียงเท่าที่กรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปลัดกรุงเทพมหานครจะมอบให้ หรือตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ของผู้อำนวยการเขต ดังนั้นงานบางอย่างที่เขตควรจะดำเนินการหรือแก้ไขปัญหาได้เองกลับไม่อาจดำเนินการได้ถ้าเขตไม่ได้รับอำนาจ หรือกฎหมายกำหนดให้มีหน้าที่ จึงทำให้การบริหารงานของเขตขาดอิสระในการบริหารงานในเรื่องต่างๆ เช่น การกำหนดนโยบาย การบริหาร การสั่งการ การจัดทำแผนพัฒนาเขต การใช้อำนาจสั่งจ่ายงบประมาณของเขต เป็นต้น
รูปแบบการบริหารราชการกรุงเทพมหานครในอนาคต : ข้อเสนอ
จากสภาพข้อเท็จจริงของกรุงเทพมหานครที่เป็นอยู่ดังกล่าว ทั้งทางด้านกฎหมายที่กำหนดรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานคร และทางด้านกายภาพซึ่งกรุงเทพมหานครมีพื้นที่และประชาชนที่ต้องดูแลรับผิดชอบมากเกินกว่า ที่จะให้เป็นท้องถิ่นเดียว นำไปสู้การเสนอแนวคิดและความพยายามที่จะปรับปรุงเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานคร ให้เหมาะสมมาตลอด กระแสความพยายามยังคงมีอย่างต่อเนื่อง แม้จะขาดหายไปบ้างเป็นบางช่วงเวลา รูปแบบการปรับปรุงการบริหารราชการกรุงเทพมหานครตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันที่รัฐบาล พรรคการเมือง คณะกรรมาธิการการปกครอง วุฒิสภา และผู้เกี่ยวข้องเสนอมี 6 รูปแบบด้วยกัน คือ
รูปแบบที่ 1 รูปแบบทบวงนครหลวง โดยแบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานครออกเป็นเทศบาลต่างๆ จำนวน 7 เทศบาล และให้นำกฎหมายว่าด้วยเทศบาลมาใช้บังคับ โดยปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้ใช้อำนาจควบคุมหรือกำกับดูแลเทศบาลต่างๆ เหล่านี้ และให้ทบวงนครหลวงมีอำนาจหน้าที่ในการแบ่งสรรงบประมาณอุดหนุนแก่เทศบาลดังกล่าว (รัฐบาลพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ พ.ศ. 2522 ได้เสนอร่างกฎหมายต่อสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรได้รับหลักการร่างกฎหมายดังกล่าวในวาระที่ 1 และต่อมามีการยุบสภาผู้แทนราษฎร ร่างกฎหมายดังกล่าวจึงตกไป)
รูปแบบที่ 2 รูปแบบกระทรวงนครบาล โดยให้รวมหน่วยงานสาธารณูปโภคต่างๆ ในเขตกรุงเทพมหานคร รวมทั้งกองบัญชาการตำรวจนครบาลให้ขึ้นตรงกับกระทรวงนครบาล และให้แบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานครออกเป็น 11นครบาล โดยแต่ละนครบาลจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้บริหารและสภาแต่ละนครบาลเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน นอกจากนี้หากชุมชนใด จังหวัดใดมีประชากรหนาแน่นและรายได้เพียงพอตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ ก็ให้จัดตั้งเป็นนครบาลเช่นเดียวกับในเขตกรุงเทพมหานคร ทั้งนี้กระทรวงนครบาลจะกำกับดูแลนครบาลต่างๆ ดังกล่าว (พรรคกิจสังคมเป็นผู้เสนอร่างกฎหมายต่อสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรได้รับหลักการร่างกฎหมายดังกล่าวในวาระที่ 1 แต่ต่อมามีการยุบสภาผู้แทนราษฎรร่างกฎหมายดังกล่าวจึงตกไป)
รูปแบบที่ 3 รูปแบบกรุงเทพธนบุรีมหานคร จัดแบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานครออกเป็น 9 ท้องถิ่น ให้เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เรียกว่า นครบาล อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกรุงเทพมหานคร โดยผู้บริหารและสภาของนครบาลและกรุงเทพธนบุรีมหานครมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน อำนาจหน้าที่ของกรุงเทพธนบุรีมหานคร ได้แก่ อำนาจหน้าที่ของสภากรุงเทพธนบุรีมหานคร ผู้ว่าราชการของกรุงเทพธนบุรีมหานครและกรุงเทพธนบุรีมหานคร ส่วนอำนาจหน้าที่ของนครบาล ได้แก่ อำนาจหน้าที่ของสภานครบาล นายกนครบาล และนครบาล
รูปแบบที่ 4 รูปแบบทบวงกรุงเทพธนบุรีมหานคร จัดแบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานคร ออกเป็น 9 ท้องถิ่น ให้เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เรียกว่า นครบาล อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของทบวงกรุงเทพธนบุรีมหานคร อำนาจหน้าที่ของทบวงฯ ได้แก่ อำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการทบวงฯ และทบวงฯ อำนาจหน้าที่ของนครบาล ได้แก่ อำนาจหน้าที่ของสภานครบาล นายกนครบาล และนครบาล (รูปแบบที่ 3 และ 4 คณะกรรมาธิการการปกครอง วุฒิสภา ศึกษาและนำเสนอที่ประชุมวุฒิสภาเพื่อพิจารณาเมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2539)
รูปแบบที่ 5 รูปแบบกรุงเทพมหานครปัจจุบัน จัดแบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานครออกเป็น 6-8 ท้องถิ่น และให้มีฐานะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นซึ่งอาจเรียกว่า เทศบาลหรืออย่างอื่น มีผู้บริหารและสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกรุงเทพมหานคร
รูปแบบที่ 6 รูปแบบมหานคร จัดแบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานครออกเป็น 2 มหานคร ในพื้นที่ฝั่งพระนครและพื้นที่ฝั่งธนบุรี โดยทั้งสองมหานครมีฐานะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งอาจเรียกว่า กรุงเทพมหานคร และกรุงธนบุรีมหานคร มีรูปแบบการปกครอง และการบริหารเช่นเดียวกับการปกครองกรุงเทพมหานครปัจจุบัน
รูปแบบการบริหารราชการกรุงเทพมหานคร : แนวโน้มและความเป็นไปได้
การปรับปรุงรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานครทั้ง 6 รูปแบบข้างต้น เมื่อพิจารณาสภาพการณ์ภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 รูปแบบที่ 5 และที่ 6 มีแนวโน้มความเป็นไปได้สูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งรูปแบบที่ 5 เนื่องจากเหตุผลดังต่อไปนี้
1. เป็นรูปแบบที่มีความสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะทำให้เกิดการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นในเมืองหลวงตามหลักการปกครองท้องถิ่นอย่างแท้จริง
2. เป็นรูปแบบที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมปกครองท้องถิ่นมากขึ้น การปรับปรุงรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานครตามรูปแบบที่ 5 ได้แบ่งเขตพื้นที่กรุงเทพมหานครเป็นท้องถิ่นใหม่จำนวน 6-8 ท้องถิ่น จึงเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นมากขึ้นและเป็นการสอดคล้อง ตามเจตนารมณ์ แห่งรัฐธรรมนูญของประเทศที่ใช้บังคับอยู่ปัจจุบัน ที่ได้มุ่งเน้นให้มีการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นเป็นไปอย่างทั่งถึง การที่กรุงเทพมหานครเป็นเมืองหลวงของประเทศ และมีความสำคัญในด้านต่างๆ จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการปรับปรุงรูปแบบการบริหารให้สอดคล้องตามรัฐธรรมนูญ
3. เป็นรูปแบบที่ใช้กันอย่างทั่วไปอย่างได้ผล รูปแบบการบริหารใหม่ทั้งสองแนวทางเป็นรูปแบบที่มีการใช้กันโดยทั่วไปในประเทศต่างๆ ที่มีสภาพเป็นเมืองหลวงคล้ายกรุงเทพมหานคร จึงน่าเชื่อว่าหากนำรูปแบบใหม่ของการบริหารกรุงเทพมหานครมาใช้ จะทำให้การดูแลรับผิดชอบเมืองหลวงของประเทศ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนที่ได้รับอยู่ได้ ทั้งจะก่อให้เกิดความเจริญเติบโตในทางที่ดีงมแก่กรุงเทพมหานครต่อไป
4. เป็นรูปแบบที่มีความสอดคล้องกับแนวทางการบริหารงานภายในของกรุงเทพมหานคร ในปัจจุบันที่ได้แบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานครออกเป็น 6 กลุ่ม โดยพื้นที่ฝั่งพระนครแบ่งออกเป็น 4 กลุ่ม และฝั่งธนบุรีแบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม แต่ละกลุ่มประกอบด้วยเขต 7-9 เขต ดังนี้
แนวทางการปรับปรุงรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานครใหม่ตามรูปแบบที่ 5 ที่สำคัญ คือ การแบ่งเขตพื้นที่การบริหารใหม่ เพื่อให้มีขนาดและจำนวนประชากรที่เหมาะสมกับความรับผิดชอบดูแลของผู้บริหารท้องถิ่น โดยแบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานครออกเป็น 6-8 ท้องถิ่น และให้แต่ละท้องถิ่นเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น มีผู้บริหารและสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกรุงเทพมหานคร รูปแบบปัจจุบันท้องถิ่นแต่ละท้องถิ่นประกอบด้วยเขต 7-9 เขต โดยคำนึงถึงความเชื่อมโยงของพื้นที่ตามสภาพภูมิศาสตร์ ศักยภาพของการพัฒนา เน้นการกระจายจำนวนประชากร รายได้และพื้นที่ในแต่ละท้องถิ่นให้มีความใกล้เคียงกัน เพื่อให้ท้องถิ่นเหล่านี้มีจำนวนประชากรและจำนวนพื้นที่ในความรับผิดชอบไม่มากเกินไปและไม่น้อยเกินไป ผู้บริหารท้องถิ่นแต่ละแห่งสามารถดูแลได้อย่างทั่วถึง และเป็นการเหมาะสมกับจำนวนประชากรของกรุงเทพมหานครที่มีอยู่ประมาณเกือบ 10,000,000 คน เมื่อเฉลี่ยแล้วจะตกประมาณท้องถิ่นละ 1,200,000 คน ซึ่งถ้าแบ่งพื้นที่การบริหารออกไปมากกว่านี้ให้เหลือประชากรในแต่ละท้องถิ่นน้องลงอีกก็สามารถทำได้ แต่ก็ต้องดูองค์ประกอบในด้านอื่นด้วยว่าเหมาะสมหรือไม่
ประเทศที่มีการแบ่งเขตพื้นที่ในเมืองหลวงเป็นเทศบาลย่อยหลายเทศบาล จะมีจำนวนประชากรเฉลี่ยไม่เท่ากันสุดแต่ความเหมาะสมของสภาพพื้นที่ที่เป็นอยู่เดิม เช่น ในนครหลวงลอนดอน ของประเทศอังกฤษซึ่งเรียกว่า County of London มีประชากรอาศัยอยู่ทั้งหมดประมาณ 8,000,000 คน และใน County of London ได้แบ่งออกเป็น County of London 1 แห่งหรือเขต และ Metropolitan Boroughs อีก 32 แห่งหรือเขต เฉลี่ยแล้วในแต่ละแห่งหรือเขต จะมีประชากรประมาณ 275,000 คน และในจังหวัดปารีสอันเป็นที่ตั้งนครหลวงของประเทศฝรั่งเศส มีประชากรอาศัยอยู่ประมาณ 5,000,000 คน และในนครหลวงปารีสก็ได้แบ่งพื้นที่ออกเป็นเทศบาลย่อยออกประมาณ 22 แห่ง เฉลี่ยแล้วจะมีประชากรในแต่ละประเทศประมาณ 227,000 คน เป็นต้น
สรุป
การปรับปรุงรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานครใหม่ตามรูปแบบที่ 5 เป็นรูปแบบที่เปลี่ยนแปลงไปจากปัจจุบันไม่มาก เป็นการเปลี่ยนแปลงภายในรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานครเดิม ซึ่งกฎหมายกำหนดให้เขตมีฐานะเป็นการบริหารส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นให้เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น แต่เพียงรูปแบบเดียว เพื่อให้สอดคล้องกับรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานคร และเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะเป็นการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นได้บริหารด้วยตนเอง ทำให้การดูแล รวมทั้งการให้บริการเป็นไปอย่างทั่วถึง กล่าวโดยสรุป การบริหารภายใต้รูปแบบที่ปรับปรุงใหม่น่าจะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และสนองตอบความต้องการของประชาชนได้มากที่สุด ซึ่งจะช่วยลดภาระของกรุงเทพมหานคร และเป็นไปตามหลักการปกครองตนเองของท้องถิ่นอย่างแท้จริง