กรุงเทพมหานครตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335

• กรุงเทพมหานครตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335

•            กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นรูปการปกครองรูปพิเศษ ได้จัดตั้งขึ้นเป็นครั้งแรกตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 นับว่าเป็นการจัดรูปการบริหารและการปกครองที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างกับจังหวัดอื่นๆ ของประเทศ โดยมีเหตุผลหรือเจตนารมณ์ว่า509
             “ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 24 และ 25 ลงวันที่ 21 ธันวาคม 2514 จัดตั้งนครหลวงกรุงเทพธนบุรีและเทศบาลนครหลวงขึ้นบริหารราชการให้ดำเนินไปด้วยประหยัด มีประสิทธิภาพ บังเกิดความเจริญแก่นครหลวงกรุงเทพธนบุรี และให้สอดคล้องกับนโยบายของการบริหารราชการส่วนกลางยิ่งขึ้น ซึ่งปรากฏว่าบังเกิดผลดีมาเป็นลำดับ แต่โดยที่นครหลวงกรุงเทพธนบุรีเป็นมหานครมีประชากรอยู่หนาแน่น และเป็นศูนย์รวมของกิจการต่าง ๆ มีความจำเป็นที่จะต้องจัดรูปการปกครอง และการบริหารให้มีลักษณะพิเศษ เพื่อให้การพัฒนานครหลวงกรุงเทพธนบุรีมีประสิทธิภาพ โดยการปรับปรุงระเบียบบริหารราชการส่วนราชการ และแบ่งขอบเขตท้องที่การปกครองให้มีเจ้าหน้าที่ที่สามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ ซึ่งเกิดขึ้นสามารถบริการอำนวยความสะดวกและเข้าถึงประชาชนในเขตนครหลวงกรุงเทพธนบุรีได้โดยแท้จริงและรวดเร็ว"
             ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 มีสาระสำคัญเกี่ยวกับรูปแบบการปกครองและการบริหารงานของกรุงเทพมหานคร ดังนี้ี
             1. ฐานะของกรุงเทพมหานคร ได้กำหนดให้กรุงเทพมหานครเป็น “จังหวัด” ตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน พ.ศ. 2515
             2. ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นองค์กรฝ่ายบริหารของกรุงเทพมหานคร รับผิดชอบในการบริหารให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล มติของคณะรัฐมนตรีและคำสั่งของนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน และเป็นหัวหน้าบังคับบัญชา บรรดาข้าราชการและลูกจ้างของกรุงเทพมหานคร และจะให้มีรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (กฎหมายไม่ได้กำหนดว่ามีกี่คน แต่ในทางปฏิบัติมี 2 คน) เป็นผู้ช่วยปฏิบัติราชการแทนก็ได้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เป็นข้าราชการการเมือง แต่งตั้งและถอดถอนโดยคณะรัฐมนตรี และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมีสิทธิเข้าร่วมประชุมคณะรัฐมนตรีตามที่นายกรัฐมนตรีกำหนดได้ด้วย
             ในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครนั้น กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มีอำนาจหน้าที่ตามประกาศของคณะปฏิบัติ ฉบับที่ 218 ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด กฎหมายว่าด้วยเทศบาล กฎหมายว่าด้วยสุขาภิบาล และกฎหมายอื่น ที่กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด นายกเทศมนตรี และคณะเทศมนตรี แล้วแต่กรณี จะเห็นว่าบทบัญญัติของประกาศของคณะปฏิวัติดังกล่าว กำหนดอำนาจของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครไว้อย่างกว้างๆ โดยมิได้ระบุไว้ให้ชัดเจน และตามกฎหมายฉบับนี้ ฐานะของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นข้าราชการการเมือง ซึ่งแตกต่างกับผู้ว่าราชการจังหวัดอื่น ๆ ในขณะที่ผู้ว่าราชการจังหวัดอื่นเป็นข้าราชการประจำ ไม่มีสิทธิเข้าร่วมประชุมคณะรัฐมนตรี เป็นต้น
             3. สภากรุงเทพมหานคร สภากรุงเทพมหานครเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติของกรุงเทพมหานคร ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 สภากรุงเทพมหานคร ประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท คือ ประเภทแรกราษฎรเลือกตั้งเขตละหนึ่งคน และประเภทที่สอง เป็นผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้ง มีจำนวนเท่ากับจำนวนเขตในกรุงเทพมหานคร สมาชิกดังกล่าวอยู่ในตำแหน่งคราวละ 4 ปี และเฉพาะ 4 ปีแรกของการจัดตั้งกรุงเทพมหานคร ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานครแทนการเลือกตั้ง
             ตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ สภากรุงเทพมหานครมีหน้าที่เพียงตราข้อบัญญัติ กรุงเทพมหานครเท่านั้น และในการเสนอร่างข้อบัญญัติ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นผู้เสนอฝ่ายเดียว สมาชิกไม่มีอำนาจที่จะเสนอได้ หากสภากรุงเทพมหานครพิจารณาร่างข้อบัญญัติใดที่ไม่มีบทกำหนดโทษแล้วไม่เห็นชอบด้วย ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเสนอร่างข้อบัญญัตินั้นให้สภากรุงเทพมหานครพิจารณาใหม่ ภายในกำหนด 30 วัน นับแต่วันที่สภากรุงเทพมหานครไม่เห็นชอบด้วย ถ้าสภากรุงเทพมหานครยืนยันตามเดิม ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครนำเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยพิจารณา ถ้ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเห็นชอบด้วยก็ให้ส่งร่างข้อบัญญัตินั้น คืนให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพ มหานครลงนามประกาศใช้บังคับ ถ้ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยไม่เห็นชอบด้วยร่างข้อบัญญัตินั้นเป็นอันตกไป
             4. การจัดหน่วยการปกครองของกรุงเทพมหานคร ตามประกาศของคณะปฏิวัติดังกล่าวนี้ได้ จัดหน่วยการปกครองออกเป็น 3 ระดับ ด้วยกัน คือ
                       4.1 การบริหารราชการกรุงเทพมหานครส่วนกลาง มีฐานะเป็นสำนักงานกลาง ได้แก่ สำนักงานเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สำนักงานปลัดกรุงเทพมหานคร และหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่น ซึ่งตามกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดว่า การจัดระเบียบราชการดังกล่าวนี้ ให้ทำเป็นประกาศกระทรวงมหาดไทย และประกาศในราชกิจจานุเบกษาและเทศกิจจานุเบกษาของกรุงเทพมหานครด้วย สำหรับการบริหารราชการกรุงเทพมหานครส่วนกลางนี้ ทำหน้าที่เสมือนงานที่ปรึกษา (Staff Function) ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและปลัดกรุงเทพมหานครในด้าน เสนอนโยบายและแผนงานและช่วยเหลือสนับสนุนการปฏิบัติงานของเขตในด้านวิชาการ เช่น งานด้านโยธา การศึกษา การแพทย์และอนามัย การสุขาภิบาล การทะเบียนต่าง ๆ เป็นต้น
                       4.2 การบริหารราชการเขต ซึ่งเป็นหน่วยปฏิบัติการหรือหน่วยงานสนาม (Line Function) ที่จะนำเอาบริการต่างๆ ของกรุงเทพมหานครไปสู่ประชาชน การแบ่งกรุงเทพมหานครออกเป็นเขตให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา มีหัวหน้าเขตเป็นหัวหน้า ปฏิบัติราชการโดยขึ้นตรงต่อผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด กฎหมายว่าด้วยเทศบาล กฎหมายว่าด้วยสุขาภิบาล และกฎหมายอื่นที่ได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่นายอำเภอ หัวหน้าแขวงเขตเทศบาลนครหลวง ประธานกรรมการและคณะกรรมการสุขาภิบาล และตามที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมอบหมาย และได้แบ่งเขตออกเป็น 24 เขตโดยถือตามพื้นที่ปกครองของอำเภอที่มีอยู่เดิม
                       4.3 การบริหารราชการแขวง ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ข้อ 15 บัญญัติไว้ว่า“ในเขตหนึ่งๆ จะแบ่งออกเป็นแขวง เพื่อให้มีหัวหน้าแขวงคนหนึ่งเป็นผู้ช่วยรับผิดชอบการปฏิบัติราชการภายในแขวง และเป็นหัวหน้าปกครอง บังคับบัญชาบรรดาข้าราชการภายในแขวง และจะมีผู้ช่วยหัวหน้าแขวงเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และช่วยหัวหน้าแขวงปฏิบัติราชการแทนก็ได้” การบริหารงานในรูปของแขวงนี้ หัวหน้าแขวงขึ้นตรงต่อหัวหน้าเขตมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ระเบียบ คำสั่ง ซึ่งได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ไปพลางก่อน จนกว่าผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงหรือมอบหมาย นอกจากนี้กฎหมายฉบับนี้ยังได้กำหนดให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนันในเขตอำเภอชั้นนอก คงอยู่ในตำแหน่งไปจนกว่าจะมีคำสั่งยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลง และให้กำนันเป็นหัวหน้าแขวงโดยตำแหน่ง จนกว่ากระทรวงมหาดไทยจะประกาศยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลง การบริหารงานของแขวง แม้ว่าจะได้กำหนดไว้ในกฎหมายให้มีขึ้นก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติกรุงเทพมหานครยังไม่ได้ดำเนินการจัดตั้งแขวงขึ้นแต่อย่างใด กระทั่งได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 แล้ว ฐานะและการบริหารงานแขวงก็ยังเป็นแต่เพียงในนามทางนิตินัยเท่านั้น
             5. การคลังของกรุงเทพมหานคร ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ข้อ 22 ได้กำหนดไว้ว่า “งบประมาณประจำปีของกรุงเทพมหานครต้องตราเป็นข้อบัญญัติ” และ ข้อ 23 ได้กำหนดว่า “รายได้และรายจ่ายของกรุงเทพมหานครให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด ให้เป็นรายได้และรายจ่ายของนครหลวงกรุงเทพธนบุรี องค์การบริหารนครหลวงกรุงเทพธนบุรี เทศบาลนครหลวง และสุขาภิบาลต่างๆ ในเขตนครหลวงกรุงเทพธนบุรี หรือที่จะได้มีกฎหมายกำหนดให้” ตามที่กฎหมายกำหนดไว้เช่นนี้เท่ากับกำหนดให้กรุงเทพมหานครมีรายรับรายจ่ายของตนเอง ตามหลักของการปกครองท้องถิ่น ซึ่งแตกต่างกับจังหวัดอื่น ๆ
             6. การบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ข้อ 26 วรรคสอง ได้กำหนดไว้ว่า “ในระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานครใช้บังคับ ให้นำกฎหมายและระเบียบว่าด้วยข้าราชการพลเรือน ข้าราชการส่วนจังหวัด พนักงานเทศบาล พนักงานสุขาภิบาล และลูกจ้าง มาใช้บังคับแก่บุคคลเหล่านั้นโดยอนุโลม แล้วแต่กรณี”
             ตามบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวนี้ สืบเนื่องมาจากการที่ได้รวมเอาบรรดาข้าราชการ พนักงาน และลูกจ้างของเทศบาลนครหลวง องค์การบริหารนครหลวงกรุงเทพธนบุรี และสุขาภิบาลต่าง ๆ ในเขตนครหลวงกรุงเทพธนบุรี มาเป็นข้าราชการและลูกจ้างของกรุงเทพมหานคร แต่ขณะนี้ยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานครใช้บังคับ จึงมีความจำเป็นต้องนำกฎหมายที่เกี่ยวข้องมาใช้บังคับไปพลางก่อน และหลังจากนั้นเพียงปีเศษ ก็ได้ตราพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2516 ขึ้นบังคับใช้โดยเฉพาะอ
             7. การควบคุมกรุงเทพมหานคร ประกาศของคณะปฏิบัติฉบับที่ 335 ข้อ 24 ได้กำหนดให้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลกรุงเทพมหานคร และมีอำนาจสั่งยุบสภากรุงเทพมหานครได้ ซึ่งแตกต่างกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นรูปอื่นๆ ซึ่งควบคุมโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นๆ และจังหวัดก็ถูกควบคุมโดยปลัดกระทรวงมหาดไทย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามลำดับ